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行业观察 | 当前招投标营商环境中民营代理机构的困惑与前景

发布时间:2023-10-20

  近日,中共中央、国务院印发《关于促进民营经济发展壮大的意见》(简称《意见》),重申坚持“两个毫不动摇”,强调持续优化民营经济发展环境,并提出促进民营经济“做大做优做强”的战略新目标。

  《意见》是在三年新冠疫情持续冲击之后,我国民营企业特别是中小微企业遭遇发展困境、信心受挫背景下,中共中央、国务院从中国式现代化战略全局出发释放出的支持民营经济发展壮大的强烈政策信号,是促进民营经济发展壮大新的重大战略部署,对于推进建设全国统一大市场、促进经济高质量发展具有重大意义。

  一 当前招标投标领域民营企业的困惑和问题


  在招标投标领域,民营企业存在两类主体:一类是以投标人身份出现的民营企业;另一类是自身为招标代理机构,从事招标代理业务的民营企业。因此,在招标投标活动中,二者既有共同的困惑,也有各自的问题。

  面临的困惑与问题:一是面临主体资格、区域条件等方面的隐形所有制歧视。近年来,有些国有企业通过拆分重组整合,成立投资和建设集团,再整合下属施工和设计及咨询企业承揽自家业务,形成内部循环。有的国有企业以与当地政府签订战略协议或与当地国企组建合资公司名义,签订具有排他性合作协议,将当地主要市场份额指定给一家或数家国有企业经营。还有的地方和行业已将所有制歧视延伸至一些中小型项目,把特定区域内或一段时间内的零散中小型项目打包成一个大标段,提高投标门槛,使得地方中小型企业和民营企业不具备竞争优势,严重挤压民营企业和中小型企业的生存空间。二是面临以信用备案、信用记录、信用评价为名的地方壁垒。有些地方不但要求外地投标人在省市信用备案,还要求在区县信用备案,投标人被迫层层备案。有些地方以信用考核名义要求外地企业办理诚信手册,否则不能投标。还有地方将企业信用评价结果强制列为资格评审项,但是信用评价机构是各类协会、各类企业、各类金融机构,且评价内容、标准、流程各不相同,还有部分地方利用信用评分保护本地投标企业,导致评价结果机制被滥用,在部分地方演化为权力工具,既增加了投标企业负担,又破环了信用环境,进一步恶化了营商环境。三是面临账款被拖欠问题。大多数招标人属于政府机关、事业单位或大型国有企业,款项支付流程繁琐,不能保证及时支付账款。以招标代理费用为例,有的地方行政机关强制执行代理机构服务费“谁委托、谁付费”规定,导致招标代理服务被拖欠现象十分严重,甚至有的拖欠时间长达五年之久,招标代理企业特别是民营招标代理机构苦不堪言。四是面临从业人员职称评定难的问题。在招标投标活动中,业界考察投标企业专业实力,经常将是否具备一定数量的中高级职称专业技术人员作为重要评价指标之一。然而,现实是作为投标人的民营企业获得专业职称证书的人员较少,专业技术人员队伍的实际能力水平与获得的职称不匹配,为此错失了不少竞标机会。在职称申报方面,民营企业渠道并不畅通,经常遭遇档案、所有制等限制,尤其民营招标代理机构,往往遭遇专业不对口、申报职称系列不明确等问题。

  另外,招标代理机构在市场竞争中获得了机会,受招标人委托组织招标投标活动,也存在一些问题。一是某些代理机构不学习、不熟悉法律法规政策,无原则迎合业主要求。在招标代理活动中,起草招标方案和招标文件时,刻意迎合某些业主的要求,设定不合理的资格条件和业绩条件等,造成实质上不公平的竞争。二是某些招标代理机构的服务水平不高。招标代理服务仅停留在跑程序层面,“照猫画虎”“生搬硬套”,通过低价竞争扰乱市场秩序,极大影响了外界对招标代理机构的整体评价。

  二 《意见》为持续优化民营企业 营商环境开辟制度前景


  《意见》强调“使各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”,以更大力度破除市场准入和竞争障碍,有力回应了广大民营企业公平竞争关切和现实需求。

  (一)破立并举,强化制度规则的统一与公开


  法治是最好的营商环境。《意见》从统一大市场高度,提出要及时清理废除含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策,着眼点是加强制度规则的统一。

  从破的角度,严格依据《关于建立健全招标投标领域优化营商环境长效机制的通知》(发改法规〔2021〕240号)《关于开展工程建设招标投标领域突出问题专项治理的通知》(发改办法规〔2023〕567号),破除影响各类所有制企业公平竞争、共同发展的规则障碍和隐形壁垒,以问题最为突出的市县一级为重点,加大招标投标制度规则清理整合力度;除少数调整政府内部行为的文件外,各区县一律不再保留或新制定招标投标制度规则类文件。

  从立的角度,一是针对民营企业反映的所有制歧视、低价中标等问题,重点研究评标、定标规则,更好发挥招标投标竞争择优功能,引导经营主体依法合理行使要素定价自主权。二是完善信用监管。《意见》强调建立健全政府失信记录和惩戒制度,这一举措,对于政府带头讲诚信,建立诚信社会起到极大的激励约束作用。依据近期国家发展改革印发的《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》(发改财经〔2023〕1103号),政府部门在政府采购、招标投标、招商引资、政府与社会资本合作、产业扶持、政府投资等领域与民营企业签订的各类协议、合同中的违约毁约行为均列入违约失信范围。在信用记录方面,《意见》强调要全面推广信用承诺制度,将承诺和履约信息纳入信用记录。

  以承诺代替相关证明或事前评价,将有效化解部分地方利用信用备案设置隐形门槛的问题。三是针对业界反映强烈的信用评价不规范以及评价结果应用不规范问题,依据《关于严格执行招标投标法规制度 进一步规范招标投标市场主体行为的若干意见》(发改法规规〔2022〕1117号,简称1117号文),将扩大招标投标信用信息公开和共享范围,建立涵盖招标投标情况的信用评价指标和评价标准体系。通过破除制度瓶颈,营造公平稳定可预期的民营企业发展环境。

  (二)严格执行《保障中小企业款项支付条例》


  2020年7月,国家颁布《保障中小企业款项支付条例》,对涉及中小企业的合同订立等交易条件和检验验收条件做出了严格限制。但是在招标投标实践中,尚未对该法引起足够重视,拖欠民营企业账款的现象大量存在。本次《意见》要求严格执行《保障中小企业款项支付条例》,并健全防范化解拖欠中小企业账款长效机制,着力解决民营企业“要账难”问题。

  一是树立“落实保障中小企业合法权益”的招标投标理念。招标代理机构在起草和订立招标采购合同时,规范合同订立、付款期限、验收要求、投标保证金收取等合同条款设置,严格执行《保障中小企业款项支付条例》规定;在开展政府采购代理活动中,严格落实国家有关预留份额、价格评审优惠、建设工程价款结算等支持民营企业、中小企业的政策要求。通过履行自身专业职责,为保障民营企业、中小企业款项支付保驾护航。二是维护招标代理机构依合同约定收取招标代理服务费的合法权益。当前,业界收取招标代理服务费基本遵循市场约定原则,强化经营主体遵守合同的理念,保护中小企业合法权益。

  (三)积极为民营企业建立招标采购职称评审标准和评审渠道


  《意见》强调“完善民营企业职称评审办法,畅通民营企业职称评审渠道,完善以市场评价为导向的职称评审标准”,此举为广大民营投标人带来福音,民营企业评职称不再“申报无门”。

  一是《意见》为行业协会、民营企业探索“社会化评审”“自主评审”提供依据。《关于进一步做好民营企业职称工作的通知》(人社厅〔2020〕13号)强调,支持规模以上民营企业组建职称评审委员会,或由民营企业联合组建职称评审委员会;也可以依托具备专业优势、服务能力强、行业自律水平高的社会组织,组建社会化评审机构,开展民营企业专业技术人才职称评审。依据文件精神,业内民营招标代理机构职称评审有望新增两个渠道,一个是业内龙头民营招标代理机构自己组建职称评审委员会,另一个是国家和地方招标投标协会承接职称评审职能。以上两个渠道,将有效解决民营招标代理机构技术职称“谁来过问”的难题。

  二是《职业分类大典(2022年版)》新增招标采购职业为增设招标采购专业职称提供依据。2022年11月,国家发布《职业分类大典(2022年版)》(以下简称《职业大典》),新增招标采购专业人员职业,位列《职业大典》第二大类专业技术人员第6中类经济和金融专业人员第7小类商务专业人员。国家职业分类大典修订工作委员会委员、人力资源社会保障部专业技术人员管理司司长李金生在职业分类大典(2022年版)网上新闻发布会时表示“探索在新职业领域新设职称评审专业”,这意味着:招标采购职业纳入国家职业分类序列的第二大类,将为探索在经济系列增设“招标采购”专业职称提供依据,未来,招标采购人员有望申报经济系列“招标采购专业”职称。

  三 积极引导和促进民营 招标代理机构高质量发展


  《意见》强调“引导民营企业通过自身改革、合规经营、转型升级不断提升发展质量”,为民营企业高质量发展提出了具体要求。

  (一)强化招标投标法律法规的培训与指导


  招标代理工作具有极强的法律和政策性要求,要强化对《招标投标法》及其实施条例、《政府采购法》及其实施条例,以及两法配套政策法规的熟悉掌握,强化对国家最新出台的有关政策的学习了解。同时,注重学习研究三方面内容:一是研究不同层级法律文件的法律效力,当面对法律法规、规章、行政规范性文件的规定相冲突时,能够依据上位法优于下位法原则进行判断。二是研究对比新旧法律政策的变化,及时掌握国家政策的新形势新要求。三是研究最新政策法规在招标投标领域的应用。

  (二)引导民营招标代理机构加快融入数字化建设步伐


  《意见》鼓励民营企业开展数字化转型和技术改造,引导民营企业开辟新赛道,抢占数字化发展战略制高点。当前,国家正在紧锣密鼓修订或新制订有关全流程电子招标投标的相关制度规则,由中国招标投标协会组织编写的推荐性国家标准《电子采购交易规范(非招标方式)》将于近期出台。在国家破解制约因素的同时,招标代理机构应及时更新理念,尽快适应数字化时代要求。1117号文要求“依法必须招标项目应当实行全流程电子化交易”,民营招标代理机构作为招标采购实施单位,应以此为契机,熟练应用电子招标投标技术工具,优化业务流程、创新服务模式,提升服务内涵,在数字化时代不断拓宽发展空间、实现高质量发展。

  (三)强化招标投标领域行业自律合力


  《意见》坚持鼓励和依法规范引导民营经济发展并重,凸显了引导民营经济健康发展的鲜明导向。当前各方都在呼唤加强行业自律、提升招标代理机构规范化水平。近日,中国招标投标协会招标代理机构专业委员会召开了第三届第一次工作会议。会议达成多个共识:要做好行业自律和招标代理机构信用评价工作;协助起草完善招标代理行业的行规行约、职业道德准则和职业标准规范;维护招标代理机构的合法权益以及在法律框架内开展招标代理行业发展战略研究等。倡导合规经营、积极表率,合力推进行业自律,将有利于营造公平有序的招标代理行业营商环境。

  目前,政府层面,国家发展改革委、市场监督管理总局、财政部、最高人民法院等有关部委已相继出台多个有关优化民营经济发展环境的政策措施,为优化招标投标营商环境扫清制度障碍。行业层面,中国招标投标协会积极发挥桥梁纽带作用,在多地召开民营招标代理机构的调研座谈会,了解行业情况、反映行业诉求,通过网站、杂志等营造支持民营招标代理机构的舆论氛围。企业层面,各民营招标代理机构也在积极进取、专注发展。相信民营招标代理机构的营商环境会越来越好!


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